UN의 의료용 대마 등 사용 규제 동향

이한덕박사
한국마약퇴치운동본부 예방사업팀장

1990년대 들어 만성 통증, 암 통증, 우울증, 불안 장애, 수면 장애 및 신경 장애를 비롯한 다양한 질병들이 대마와 카나비노이드를 사용하여 개선됨에 따라1) 1996년 캘리포니아 주를 비롯해서 의료용 대마 합법화 법안이 주민투표에 의해 가결되었다. 이후로 미국의 여러 주에서 의료용 대마 합법화 법안이 가결되었지만 연방대법원에서 위헌판결을 받는 등 엎치 락뒤치락해왔다. 그러나 이러한 움직임은 전 세계에도 영향을 미쳐 각 나라 상황에 맞게 의료용 대마 합법화가 이루어져 왔고, 우리나라도 18년 11월 의료용대마를 합법화하는 마약류관리법이 개정되기도 했다. 이와 함께 성인의 오락용 대마 합법화는 2012년 콜로라도 주와 워싱턴 주에서 처음 이루어졌고 2013년 우루과이 그리고 2018년 10월 캐나다에서 합법화하기에 이르렀다. 특히 성인의 오락용 대마 합법화는 의료용 및 과학용으로만 제한하는 현재의 UN의 마약관리체제를 근본적으로 위협하는 것으로 UN의 대응을 주시할 필요가 있다.

가. 유엔마약협약에서의 규제

오늘날 각 국의 마약류관리는 유엔의 마약협약에 근거하여 이루어지고 있어 대마가 국제마약협약에 포함되는 역사를 살펴볼 필요가 있다. 대마는 1925년 제2차 아편협약(1925년 국제연맹)에 의해 처음 국제적으로 통제되었다.2) 그 이후, 현재 3개 유엔협약으로 통제하고 있다. 1961년 마약단일협약(1972년 의정서에 의해 개정), 1971년 향정신성물질 협약, 그리고 1988년 마약 및 향정신성물질의 불법거래 방지 협약의 핵심은 비의학적, 비과학적 용도로 불법 마약류의 소지, 재배, 생산, 수입, 판매 및 유통을 범죄로 규정하도록 당사국들에 요구함으로써 마약류 사용을 줄이는 것이다. 1961년 협약에서는 대마를 의존성을 유발하고 심각한 남용 위험이 있는 물질인 스케줄 I에 배치한 다음 다시 남용 위험, 특히 해로운 특성과 극히 제한된 의학적 또는 치료적 가치로 인해 가장 위험한 물질인 스케줄 IV에 포함시켜 의료 목적의 사용가능성을 크게 제한했다.3) 1971년 협약에서 대마의 주요 활성 성분인 THC가 스케줄 Ⅰ에 등재되었는데, 과학적 용도 및 매우 제한적인 의료적 목적 이외에는 사용이 금지되었다.4)5) 1988년 협약은 또한 각국에 불법 대마초 재배를 방지하고 대마초를 근절하기 위한 적절한 조치를 취할 것을 요구했다(제14조).

나. 국제마약통제위원회(INCB)의 대응변화

국제마약통제체제는 유엔경제사회이사회(ECOSOC), 마약위원회(CND)6) 및 국제마약통제위원회(INCB)에 의해 공동으로 운영된다. ECOSOC은 유엔 총회의 상설기구로서 CND와 INCB를 권한 하에 두고 있는데, INCB7)의 견해가 법적 구속력은 없지만, 권위가 있고 국제적 공감대를 반영한 것으로 간주 되어 당사국들은 진지하게 고려해야한다.8) INCB가 대마 합법화(의료용 및 성인 오락용)와 관련해서 2012년 미국 일부 중의 대마 합법화에 우려를 강력하게 표했고,9) 2013년에도 강조해서 우려를 표명하면서 의료용 대마 프로그램은 1961년 협약의 의무를 준수하지 못한 것이라고 밝혔지만, 2014년과 2016년에는 한발 물러서는 입장을 취한다. 즉 의료용 대마 처방이 유능한 의학적 지식과 지도감독을 통해 수행해야 한다고 강조했다. 2017년에는 WHO 가이드라인 및 국제마약통제협약에 따라 환자에게 카나비노이드를 제공하도록 해야 한다. 또한 마약 및 향정신성 물질의 사용은 의학적 및 과학적 목적으로 제한되며 다른 용도는 국제마약통제체계와 양립할 수 없다고도 했다.

⑹ CND는 유엔의 마약정책 결정 중심기구이다. 연례 회의에서 CND는 마약 정책에 관한 결의안을 채택하고 UNGASS 준비 작업을 조정한다. 조약이 명한 CND의 기능에는 조약의 스케줄 및 표 11의 물질 목록 개정, 모든 관련 문제에 대한 INCB의 관심을 촉구하며, 조약의 목적과 조항의 이행 권고를 포함한다. 또한 CND는 유엔마약통제소(UNODC) 내에 마련된 유엔마약통제프로그램의 전략적 목표를 감독한다. UNODC는 유엔 사무처의 일원으로 국제협력을 증진하고 역량을 키우며 정부와 기관들에 법률 및 기술 지원을 제공한다.
⑺ 비엔나에 본부를 두고 있는 INCB는 마약통제조약들의 이행을 감독하기 위해 1961 단일협약에 의해 설립된 독립적이고 준 사법적인 모니터링 기관으로 13명의 전문가들로 구성된다. INCB는 통계체제의 통계표뿐 아니라 마약의 합법적인 사용에 대해 당사국들이 보고한 평가체계를 관리하고 접수된 추정치 및 통계정보를 상세히 설명한 연례보고서를 발행한다. 또한 세계마약통제 노력의 현황을 검토한다. 이러한 기술적 임무 외에도 INCB는 협약의무를 준수하도록 노력하고 있다. INCB는 자주 연례보고서 또는 보도자료를 통해 특정 당사국의 비 준수에 대해 의견을 제시하기도 한다.
⑻ Roojin Habibi and Steven J. Hoffman. Legalizing Cannabis Violates the UN Drug Control Treaties, But Progressive Countries like Canada Have Options, (2018)
⑼ 2012년 11월 콜로라도와 워싱턴 주에서의 비 의학적 목적의 대마 합법화를 향한 움직임에 심각한 우려를 표하고 미국 정부가 자국의 전 지역에서 국제마약통제조약을 완전하게 준수하기 위해 필요한 조치를 취할 것을 촉구( INCB 2012년도 보고서 “권고5”)